北京市退耕還林工程綜合效益與后續(xù)政策研究

　　北京市退耕還林工程的實施在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展和農(nóng)民就 業(yè)增收等方面均發(fā)揮了重要作用，取得了巨大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效 益。北京市退耕還林工程于2000年開始試點，門頭溝、延慶、昌平、平谷、 懷柔和密云結(jié)合京津風(fēng)沙源治理工程的實施，被列入國家退耕還林工程范圍， 享受國家補(bǔ)助政策。2002年，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，房山區(qū)參照國家退耕還林政策， 實施市級退耕還林工程，享受市級補(bǔ)助。到2004年，北京市退耕還林工程累 計完成造林105萬畝，其中：退耕地造林55萬畝，配套荒山荒地造林50萬畝， 涉及7個區(qū)、95個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1426個村（其中，低收入村有192個，占全市低收 入村的82.05%）、18.23萬農(nóng)戶（其中，低收入戶有2.56萬戶）。在退耕地 55萬畝造林中，營造生態(tài)林48.0萬畝、經(jīng)濟(jì)林7.0萬畝。退耕還林工程補(bǔ)助政策實施初期，退耕農(nóng)戶對退耕還林工程實施比較擁護(hù) 并積極響應(yīng)。根據(jù)國家退耕還林補(bǔ)助政策，實施退耕還林的地塊，國家給予農(nóng) 戶生活費補(bǔ)助和糧食補(bǔ)助。2000年第一輪退耕還生態(tài)林補(bǔ)助期為8年，還經(jīng) 濟(jì)林補(bǔ)助期為5年，每畝每年補(bǔ)助原糧100公斤、現(xiàn)金20元；2008年開始第 二輪補(bǔ)助，退耕還生態(tài)林補(bǔ)助期再延續(xù)8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助期再延續(xù)5年，每 畝每年補(bǔ)助原糧50公斤、現(xiàn)金20元。北京市根據(jù)國家政策執(zhí)行，不足資金由 北京市財政承擔(dān)。但到2019年年底，北京市退耕農(nóng)戶所享受的國家錢糧補(bǔ)助政策全部到期。2由于退耕還林地經(jīng)濟(jì)效益相對較低、與同類型地塊相比政策落差大、退耕農(nóng)戶 增收渠道少和鞏固退耕還林成果壓力大，造成人民對美好環(huán)境的需求和期望與 現(xiàn)實情況差距較大。截至2018年年底，北京市退耕地造林保存面積52.35萬畝， 面積保存率為95.18%；流失面積2.65萬畝，占退耕地面積的4.82%。退耕地 造林合格面積48.63萬畝，林木保存不合格面積3.72萬畝。退耕林木不合格原 因主要是退耕地立地條件差、無灌溉設(shè)施和受近幾年干果市場因素的影響，退 耕戶管理粗放甚至失管棄管，部分林木死亡，達(dá)不到驗收標(biāo)準(zhǔn)。2.65萬畝的流 失退耕地，主要是因國家和北京市重點工程占地和旱澇自然災(zāi)害損毀造成。因 此，亟須開展北京市退耕還林典型調(diào)研，在全面總結(jié)北京市退耕還林工作的基 礎(chǔ)上，摸清全市退耕還林管理和經(jīng)營現(xiàn)狀，評估退耕還林綜合效益，為建立鞏 固退耕還林成果長效補(bǔ)償機(jī)制提供理論依據(jù)與數(shù)據(jù)支撐。受北京市園林綠化局委托，北京市林業(yè)果樹科學(xué)研究院林業(yè)生態(tài)研究室采 用分層抽樣法，于2018年對門頭溝、昌平、平谷、懷柔、密云、延慶、房山7 區(qū)35鄉(xiāng)鎮(zhèn)180村進(jìn)行座談、室內(nèi)調(diào)研、野外調(diào)查等形式的典型調(diào)研，按照區(qū)域 類型、樹種、規(guī)?；?jīng)營、經(jīng)營主體等因素，分類統(tǒng)計退耕還林調(diào)查位置、面積、 退耕還林林分生長狀況、土地權(quán)屬、經(jīng)營管護(hù)及效益情況等調(diào)研內(nèi)容。此次北 京市退耕還林典型調(diào)研共調(diào)查退耕戶900余戶，涉及各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村相關(guān)工作 人員217人，收集7000份調(diào)查記錄表，收回1092份調(diào)查問卷，其中區(qū)級領(lǐng)導(dǎo) 調(diào)查問卷14份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和林業(yè)站站長調(diào)查問卷116份，整理數(shù)據(jù)18萬余份。截至2018年年底，北京市退耕還林典型調(diào)研結(jié)果顯示：退耕林地均已郁閉， 成林率在60.25%以上；退耕林木生長狀況和管護(hù)情況為中等水平；退耕地管 理人員老齡化嚴(yán)重，50歲以上的退耕戶占82%；退耕林地果品收入1000元/ （畝·年）以下的占49.89%，無產(chǎn)值的占34.95%，1000元以上的占15.16%； 退耕戶、低收入戶、采摘園大戶、林下種養(yǎng)大戶和承包大戶均認(rèn)為前期實施的 退耕還林產(chǎn)業(yè)收益和退耕還林補(bǔ)助金額均較低。北京市主管退耕工作的區(qū)級領(lǐng) 導(dǎo)均同意退耕地流轉(zhuǎn)，88%主管退耕工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、76%的村干部和72% 的退耕戶也同意退耕地流轉(zhuǎn)，其中100%區(qū)級主管退耕工作的領(lǐng)導(dǎo)、52%同意 流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和47%同意流轉(zhuǎn)的村干部建議將流轉(zhuǎn)費定為1000～1500元/ （畝·年）。北京市退耕還林生態(tài)系統(tǒng)每年產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)總價值量為18.92億元，是其年經(jīng)濟(jì)價值的17.85倍。退耕還林產(chǎn)生的單位面積生態(tài)服務(wù)價值量每年為5.58 萬元/公頃，約為森林生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價值量（6.75萬元/公頃） 的82.67%。通過調(diào)研獲知，現(xiàn)有退耕還林地種植玉米和小麥的平均收益為685 元/（畝·年），收益較低。基于本次退耕還林典型調(diào)研，獲取各區(qū)退耕還林經(jīng)營、管護(hù)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，掌 握退耕戶對后續(xù)政策建議的真實意愿。本次調(diào)研以生態(tài)優(yōu)先、農(nóng)民自愿和精準(zhǔn) 扶低為退耕還林發(fā)展對策的原則，根據(jù)北京市現(xiàn)存退耕還林工程綜合效益評估 結(jié)果與現(xiàn)有退耕林地種植糧食、經(jīng)濟(jì)林的凈收益值，參考造林恢復(fù)生態(tài)等補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn)，對退耕還林后續(xù)補(bǔ)償政策補(bǔ)貼范圍和土地流轉(zhuǎn)費進(jìn)行界定，提出了分類 綜合考慮退耕還林的立地條件、生態(tài)區(qū)位、退耕還林生長和經(jīng)濟(jì)收益狀況、適 地適樹情況及樹種類型、規(guī)模經(jīng)營情況的退耕還林后續(xù)補(bǔ)償機(jī)制：第一類為處 于一級水源保護(hù)區(qū)、坡度大于25°、退耕戶無繼續(xù)經(jīng)營意愿的過熟速生楊林地， 鼓勵其流轉(zhuǎn)并給予1000～1500元/（畝·年） 流轉(zhuǎn)費；第二類為自主經(jīng)營、 達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)林，給予500～700元/（畝·年） 生態(tài)補(bǔ)貼；第三 類為有栽植發(fā)展前景的退耕林，給予自主經(jīng)營權(quán)及政策優(yōu)惠。鼓勵退耕戶經(jīng)營、 改造、提升失管棄管退耕林地，符合第二類條件的退耕地在驗收合格后給予補(bǔ) 貼，符合第三類條件的退耕地享受政策優(yōu)惠。同時，提出加強(qiáng)低效林分模式改 造和工程指導(dǎo)、將山區(qū)經(jīng)濟(jì)林納入退耕還林體系及構(gòu)建退耕還林生態(tài)功能監(jiān)測 網(wǎng)絡(luò)等建議。本次典型調(diào)查研究作為北京市政府完善退耕還林后續(xù)政策工作的重要內(nèi)容 之一，通過個別座談、集體座談、現(xiàn)場勘查、問卷調(diào)查和文檔資料搜集等方式， 從調(diào)研準(zhǔn)備、調(diào)查實施到研究分析，形成北京市退耕還林典型調(diào)研報告，制定 上述有關(guān)退耕還林后續(xù)政策方案，均被北京市人民政府采納，并整合制定形成 了《北京市關(guān)于完善退耕還林后續(xù)政策的意見》（簡稱《意見》）（京政辦發(fā) 〔2019〕25號）。《意見》中，退耕后續(xù)政策的落地涉及全市50余萬畝退耕地， 惠及北京市7個區(qū)、95個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1426個村、18.23萬農(nóng)戶，為市政府決策和指 導(dǎo)退耕還林后續(xù)工作及建立鞏固退耕還林成果長效補(bǔ)償機(jī)制提供了真實信息和 準(zhǔn)確依據(jù)，對發(fā)揮退耕還林生態(tài)效益、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)退耕農(nóng)民增收 和鄉(xiāng)村振興發(fā)揮了重要作用。本書資料翔實，內(nèi)容豐富，系統(tǒng)完整，可供森林生態(tài)、水土保持、園林綠化和環(huán)境科學(xué)相關(guān)方面的科研、生產(chǎn)、管理人員及廣大師生參考使用。作者殷 切希望本書的出版能夠引起有關(guān)人士對該領(lǐng)域的大力關(guān)注和支持，并希望本書 對從事該領(lǐng)域研究的師生有所裨益。

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