教育政策執(zhí)行研究：以進城就業(yè)農民工子女義務教育政策執(zhí)行為例

　　在政策的各領域中，對執(zhí)行的研究開始得比較晚，沃爾夫等人把被忽視的政策執(zhí)行研究稱為“被丟失的章節(jié)”。從政策過程而言，政府部門一旦界定公共問題，確立政策目標，進行政策方案的規(guī)劃，然后經(jīng)過政策合法化的過程，取得公共政策的權威性，配置執(zhí)行政策的經(jīng)費預算，就形成了公共政策；然而，公共政策并非就此結束，而是另一新階段的開始，于是就出現(xiàn)政策執(zhí)行問題。要了解政策執(zhí)行得怎樣，就必須對政策效果及其影響進行分析評估，以便確定某項公共政策的實際價值和影響。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干問題的決定》指出要“堅持教育優(yōu)先發(fā)展，促進教育公平”。教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不僅要通過各方面政策更充分地體現(xiàn)出來，而且要反映在具體政策的執(zhí)行上，對農民工子女義務教育問題的重視也不例外。隨著農村城市化進程的加快，進城務工就業(yè)農民子女的教育問題凸顯出來。2003年9月，教育部等六部委下發(fā)的《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確了“由流入地政府負責，以全日制公辦中小學為主”解決進城務工就業(yè)農民子女義務教育問題。但政策的出臺不等于問題的解決。當前，貫徹《意見》的情況怎樣？困難何在？需要什么新的思路、政策和措施？ 本書試圖從政策執(zhí)行過程分析入手來回答這三個問題。借鑒K.G.班廷關于問題認定的邏輯結構圖，綜合運用實證研究與文獻分析、制度分析與行為分析等方法，循著政策執(zhí)行問題察覺、政策執(zhí)行問題界定、政策執(zhí)行問題陳述的邏輯順序和分析框架進行研究。本書從“一項補償性教育政策的誕生”開始，描述了農民工子女義務教育狀況，介紹了戶籍制度從產生、松動到改革的過程。著重分析了《流動兒童少年就學暫行辦法》與《意見》中對有關問題的不同提法，分析了中央政府解決農民工子女義務教育問題的政策走向。對政策執(zhí)行過程的分析，是以對影響政策有效執(zhí)行的因素分析為基礎的。在確認“理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體、環(huán)境因素四者，是政策執(zhí)行過程中所涉及的重要因素”的基礎上，進一步強調了政策執(zhí)行評價對政策有效執(zhí)行的影響。通過對上海、哈爾濱、北京三地貫徹《意見》情況的分析，發(fā)現(xiàn)流入地政府是在比較積極地行使著調解性自由裁量權，觀念上的約束已經(jīng)不是關鍵性的制約因素。但是，由于“兩為主”政策是一項“沒有新資源”的政策，流入地政府在利用既有資源來執(zhí)行新政策的過程中陷入困境。流入地政府遇到的另一個困難是弄不清楚決策者真正要達到的目標。由于《意見》沒有明確評估標準，導致人們把“公辦學校入學率”作為衡量流入地政府執(zhí)行“兩為主”政策效果的唯一標準。本書的基本結論是： 第一，對于像上海、北京這樣的流入地政府來講，在現(xiàn)有的條件下使所有的農民工子女都進入公辦中小學讀書，這個目標過高?！皟蔀橹鳌闭叩膱?zhí)行必須走漸進的路線，積極扶持簡易學校是實現(xiàn)“使進城務工就業(yè)農民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務教育普及程度達到當?shù)厮健钡倪^渡性工作，必須得到重視。第二，對于已經(jīng)進入公辦學校的農民工子女來說，僅僅強調“入學機會均等”這個目標又“過低”。還不能真正表達“兩為主”政策所強調的“一視同仁”的教育機會均等的價值內涵。公辦學校從行動上接收農民工子女到心理上接納農民工子女還有一段距離，以教師激勵為前提加強制度建設是實現(xiàn)使農民工子女義務教育狀況得到明顯改善的政策目標的關鍵。第三，修訂后的《義務教育法》將均衡發(fā)展納入了法制的軌道。第十二條規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當?shù)厝嗣裾畱敒槠涮峁┢降冉邮芰x務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”從完全制度缺失到實質性的制度缺失是一個大的問題，如何防范實質性制度缺失是政策有效執(zhí)行的關鍵。同樣的問題又擺在面前，我們的政策執(zhí)行研究遠沒有結束。

　　周佳，女，1973年12月出生于黑龍江省哈爾濱市。2005年6月畢業(yè)于北京師范大學教育學院，獲教育學博士學位?，F(xiàn)為黑龍江大學教育學院副教授、碩士生導師、中國高等教育學會高等教育管理分會理事。 主要研究領域為教育政策學、教育基本理論。2003年以來在《中國教育學刊》、《比較教育研究》、《清華大學教育研究》等學術期刊上發(fā)表論文20余篇；主持并完成省級人文社會科學研究課題、教育科學規(guī)劃重點課題5項，其中1項獲黑龍江省高校人文社會科學研究優(yōu)秀成果一等獎。