中國公共服務體制：中央與地方

　　最近，中國（海南）改革發(fā)展研究院主編的新圖書《中國公共服務體制：中央與地方關系》在中國經(jīng)濟出版社出版。該書的出版，集中了中國（海南）改革發(fā)展研究院相關研究成果，同時，匯編了本院2006年“中國公共服務體制：中央與地方的關系”國際研討會的論文。站在一個新的歷史起點上，該書從剖析現(xiàn)行以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關系面臨的挑戰(zhàn)入手，指出了我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型進程中中央地方關系改革和調(diào)整的基本方向和基本任務。該書的出版是相當及時的。當前，構建和諧社會已成為我國具有全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性的奮斗目標。我國正處于黃金發(fā)展期和矛盾多發(fā)期，需要從體制上、機制上來保障社會公平正義，縮小過大的貧富差距，最大限度地減少社會中的不和諧因素。該書指出，隨著我國社會公共需求全面快速增長，需要在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，以滿足全社會成員的基本需求為目標，加快建立社會主義公共服務體制，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。以基本公共服務均等化為重點，進一步改革和規(guī)范中央與地方關系，不僅可以逐步縮小地區(qū)間基本公共服務的差距，而且對打破GDP政績觀、加快建立公共服務型政府，對協(xié)調(diào)重大利益關系、維護社會公平正義，都將產(chǎn)生重要而積極的影響。該書是從我國由生存型向發(fā)展型社會過渡這樣一個歷史新起點上考慮問題的。在社會轉(zhuǎn)型的特定階段，公共需求的全面快速增長有其必然性。也正是在這樣的一個大背景下，老百姓看病貴、上學難等問題逐步凸顯出來。事實上，公共服務在我國有投入不足的因素，但關鍵問題在于體制機制不合理。近幾年來，我國政府對基本公共服務的投入力度很大。但從總的情況來看，目前中央與地方的關系，仍然以經(jīng)濟總量為導向。在改革發(fā)展的新階段，這種以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關系，面臨著中央政府的宏觀調(diào)控目標與地方政府的政績評價之間始終存在難以克服的矛盾。該書還收集了國際上一些專家的論文，這對于借鑒國際經(jīng)驗很有幫助。從國際經(jīng)驗看，把中央地方關系建立在基本公共服務均等化的基礎之上對社會和諧相當重要。從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)，該書指出，實現(xiàn)中央地方關系從“以經(jīng)濟總量為主導”向“以基本公共服務均等化為重點”的轉(zhuǎn)變具有現(xiàn)實性、迫切性。以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關系，使地方更多地關注本地區(qū)的經(jīng)濟增長和財政收入，主導本地區(qū)的投資快速增長。在這種情況下，一些地方政府熱衷招商引資，經(jīng)營城市。因此，弱化了政府的公共服務能力，使政府的公共服務職能嚴重不到位和缺位。該書針對我國經(jīng)濟社會發(fā)展突出的矛盾和問題，系統(tǒng)地提出了我國下一步公共服務體制建設和中央地方關系改革調(diào)整的對策建議。第一，應更新政府理念，變“管制”為“治理”?？傮w而言，在公共服務提供方面，政府不僅制定規(guī)則，也是重要的參與者，對最后結果負有責任，需要具有一定的控制能力。更要看到，在新的時期，政府組織之間、非政府組織之間普遍存在著競爭與合作，這在一定程度上說明，人們在社會發(fā)展過程中不僅受政府規(guī)制的支配，也受各種非政府組織和意識形態(tài)的影響。與此同時，對政府提供公共服務的績效評價和衡量體系也在發(fā)展。在公共服務體制建設過程中，需要在互動和相互制約中提高效率，政府應健全公共財政體制，調(diào)整財政收支結構，把更多的資金投入公共服務領域，尤其是滿足困難群體的基本公共服務需求，適時提供有效供給。第二，應該將中央地方的公共服務責任加以制度化約束。當前中央地方關系的財權劃分已由1994年的分稅制加以固化，需要進一步完善共享稅分成辦法，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度和有效性。但在總體公共服務職責沒有明確界定的情況下，中央地方之間職責劃分仍然靠行政命令加以明確，公共服務供給上缺乏競爭和互動，問責制也在一定程度上流于形式。由于行政機構也是由代表各種利益的個人組成，在信息不完全和不對稱的情況下存在激勵約束問題，從而可能影響急需的公共服務項目的實施。另外，需要提出的是，如果不從制度上對中央地方的公共服務職責加以制度化和法制化約束，各地“跑部錢進”的形式即使隨著“整頓”有所減少，也會以其他形式體現(xiàn)出來。這種以“特殊利益集團”形式出現(xiàn)的“尋租”，有悖于社會公平正義，也使公共服務供給可能達不到預期的效果。第三，應該推動和保證公共服務過程的透明化。透明化、問責制和執(zhí)行力等是行政機構有效執(zhí)行政策的關鍵所在，其中透明化對于目前解決公共服務供給總量的不足尤其重要。從信息對稱角度看，透明化有利于發(fā)揚決策過程中的民主，增加制約權力的機會，從而減少資金使用過程中的浪費和漏出，以社會公平正義推動公共服務均等化的實現(xiàn)。立法應該從實體和程序上共同保障轉(zhuǎn)移支付的透明性，從結果而不僅是過程的角度進行衡量。在理順公共服務多元化供給的基礎上，把整個公共服務的責任界定、財權劃分和財力保障納入公眾的視野，從而切實有效地行使監(jiān)督職能。總的來說，該書緊緊抓住建設和諧社會這一重大課題，對公共服務體制建設和中央地方關系提出了許多具有前瞻性命題。隨著我國改革實踐的推進，對這些理論問題的深入研究會越來越重要。對于關心該方面研究的政府官員、專家學者和實際工作者來說，該書很值得一讀。

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