中國立法體制、程序與監(jiān)督

　　本書針對我國立法活動中存在的主要問題，結合國外立法制度運行的經(jīng)驗，立足我國實踐，根據(jù)憲法的原則規(guī)定對立法體制、程序和監(jiān)督等問題進行了系統(tǒng)研究，提出了制定統(tǒng)一立法法，劃分立法權限，健全授權立法制度，改革立法程序，完善立法監(jiān)督制度的具體設想。近20年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和法治觀念的普及、深入，越來越多、越來越復雜的社會關系亟待調整，人們對規(guī)則的需求大大增加，立法在社會政治經(jīng)濟生活中扮演著越來越重要的角色，無論是立法數(shù)量還是立法質量都有了明顯提高。與此同時，層次多、范圍廣、數(shù)量大的立法活動也導致了一個結果，就是立法失控、立法無序。這表現(xiàn)為沖突矛盾立法，重復立法，越權立法等不規(guī)范立法現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，不同部門之間，不同地域之間，上下級之間爭奪立法權的“立法大戰(zhàn)”愈演愈烈。一時間，立法權竟成了立法部門和行政機關乃至司法機關競相爭奪、炙手可熱的“重權”。由于缺乏程序規(guī)則的限制，立法的隨意性也大大增加，出現(xiàn)了從鄉(xiāng)規(guī)民約到國務院行政法規(guī)層次繁多、效力不定、界線不清的各種規(guī)則，這些規(guī)則的出臺過程更是五花八門、無一定規(guī)。有時首長的一席講話，幾個人的臨時決定，傾刻間便能披上立法的外衣暢行無阻，有時明顯違背民意的收費文件會以法的名義迅速下達。文件的稱謂叫法更是花樣繁多、不勝枚舉，如規(guī)定、辦法、通知、決議、意見、條例……這些現(xiàn)象說明，立法失控或立法無序的現(xiàn)象已經(jīng)十分嚴重，如不及時糾正，將會對社會經(jīng)濟生活產生巨大影響。如何規(guī)范立法活動？有無必要就此制定專門的法律？要回答這些問題，不能不對立法的一般理論進行研究，特別是對立法體制、程序和監(jiān)督問題加以研究。立法體制的核心是劃分立法權，而劃分立法權的前提條件又是確定法的范圍。在定義眾多的法概念中，我們選擇了較廣義的法概念，即“法”應由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、行政規(guī)章構成。在此前提下，本書重點就中央與地方立法權限的劃分，立法機關與行政機關立法權限的劃分等問題進行了探討，分析了影響立法權限劃分的因素，對立法權限劃分的原則、模式、具體內容、國家專屬立法權、地方立法權限、行政機關立法權限進行了具體研究。由于授權立法制度在立法體制中處于十分重要的地位，所以，我們對其單列兩章作專門研究，通過對國內外授權立法制度的介紹，試圖勾勒出未來我國授權立法的大體輪廓。在立法程序方面，本書重點就立法程序制度和程序功能進行了詳細的分析。立法程序制度包括專家立法、公開立法、聽證及公告制，而程序功能要素又包括立法規(guī)劃、法案提起、審議法案、表決、公布等，對于一個完整、高效又有質量的立法過程而言，這些制度和功能要素是缺一不可的。立法監(jiān)督問題歷來受人矚目，特別在立法數(shù)量激增、立法質量參差不齊的今天，如何對立法活動加以有效監(jiān)督便成為整個立法制度的關鍵環(huán)節(jié)。我國法律雖然規(guī)定了立法監(jiān)督的基本形式，但由于缺少具體程序制度，這種監(jiān)督往往流于形式，因此分析立法監(jiān)督機制不奏效的原因就頗具意義。從國外立法監(jiān)督的三種基本模式看，議會監(jiān)督與專門機構監(jiān)督、普通法院的監(jiān)督各具特色，都是各國從本國國情出發(fā)作出的選擇。我國在加強立法監(jiān)督體制中，有必要以憲法為依據(jù)，大膽借鑒國外立法監(jiān)督經(jīng)驗，建立起一個較為可行又能發(fā)揮作用的監(jiān)督機制。

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