民國(guó)4年1月間，中國(guó)照會(huì)日本要求撤退駐留山東的軍隊(duì)，日本根本不理，更在1月18日以交還青島及撤退山東戍兵為詞，附列交換條件和覺(jué)書(shū)等，向袁政府要求秘密談判。

　　原來(lái)在日軍攻下青島后，日本外相加藤高明電召日本駐華公使日置益回國(guó)商討對(duì)華的新策略。這是民國(guó)3年11月間的事。12月末日置益返回北京任所，借口回任，請(qǐng)求和袁面談。1月18日，他向袁當(dāng)面投遞了一個(gè)文件，他說(shuō)：“日本政府向大總統(tǒng)表示誠(chéng)意，希望中日懸案能夠早日解決。同時(shí)如果中國(guó)方面有誠(chéng)意，也表示是大總統(tǒng)向日本表示善意的一個(gè)良好機(jī)會(huì)，中日懸案解決，則日本政府愿給大總統(tǒng)更多和更大的幫忙。日本政府鄭重希望大總統(tǒng)一點(diǎn)，就是在這次商談中，請(qǐng)貴國(guó)嚴(yán)守秘密?！?br/>
　　這個(gè)文件的內(nèi)容分為二項(xiàng)：一是條款，預(yù)備以條約的形式訂立；一是覺(jué)書(shū)（中國(guó)方面稱為勸告書(shū)），準(zhǔn)備以提文方式成立。

　　袁把條文略略翻了一翻，就說(shuō)：“請(qǐng)貴公使去找外交部商談”。

　　國(guó)際間的交涉，在第二次世界大戰(zhàn)后，外交活動(dòng)已不拘泥于形式了，可是在第一次世界大戰(zhàn)前后，外交談判還是很保守的，一個(gè)國(guó)家的公使，要求和駐在國(guó)進(jìn)行外交談判，只能通過(guò)駐在國(guó)的外交部，如果直接去找駐在國(guó)的皇帝或總統(tǒng)，在當(dāng)時(shí)是極不合理，極沒(méi)有禮貌的事。日本竟命令駐華公使當(dāng)面向袁遞交秘密條件的文書(shū)，實(shí)在是當(dāng)時(shí)國(guó)際外交史上空前未有的舉動(dòng)。

　　世間事，越想秘密，越易泄漏。日本向中國(guó)要求秘密談判的消息，在中國(guó)各報(bào)都刊登了出來(lái)，外國(guó)報(bào)紙的駐京訪員也紛紛撰寫(xiě)長(zhǎng)電回國(guó)。美、俄、英三國(guó)乃電令各該國(guó)駐日公使向日本外務(wù)部要求，希望獲知中日秘密談判的內(nèi)容，尤其是日方的條款。日本經(jīng)不住國(guó)際壓力，乃將其中較為普通的十一款以正式文書(shū)通知各國(guó)。

　　這十一項(xiàng)條款，就是前面所說(shuō)的部分條款，這些部分內(nèi)容，在國(guó)際法上還說(shuō)得過(guò)去。另一部分是覺(jué)書(shū)，這部分包含了許多不能見(jiàn)人的東西，這覺(jué)書(shū)部分日方并沒(méi)有告訴各國(guó)。

　　日本利用覺(jué)書(shū)方法對(duì)中國(guó)交涉已使用過(guò)多次，不久前，當(dāng)國(guó)民黨二次革命失敗，張勛攻入南京后，傷害日兵事件發(fā)生時(shí)，日本向中國(guó)交涉，除提出各款外，另具一覺(jué)書(shū)勸告中國(guó)政府免去張勛職務(wù)。由于一個(gè)外國(guó)政府竟干涉另一國(guó)家用人之權(quán)，是有害中國(guó)主權(quán)的，所以不能列入條款中，遂以覺(jué)書(shū)方式出之。其實(shí)覺(jué)書(shū)與條約，在國(guó)際法上約束力完全相同。

　　這次日本向袁提出要求，條約方面比較輕，覺(jué)書(shū)部分極為嚴(yán)重。

　　袁當(dāng)日置益向其提出時(shí)始終未翻閱廿一條內(nèi)容，一再表示這是外交部的事，不便直接干涉?？墒侨罩靡鎴?jiān)持請(qǐng)?jiān)扔H閱一下。袁待日使辭出后翻開(kāi)文書(shū)一看，大為震動(dòng)，下午4時(shí)電召甫由瑞士返國(guó)、下榻迎賓館的陸徵祥來(lái)商。陸抵總統(tǒng)府時(shí)，袁正和國(guó)務(wù)卿徐世昌密談，一聽(tīng)陸到，即送走徐，邀陸密談，把日方的文書(shū)教陸先讀一遍，然后說(shuō)：“你今晚便召集孫寶琦、曹汝霖和梁士詒密商對(duì)策?！?br/>
　　陸徵祥于晚飯后，在迎賓館邀參政梁士詒、外交總長(zhǎng)孫寶琦、次長(zhǎng)曹汝霖會(huì)談，由孫寶琦任主席。先由陸說(shuō)明召集會(huì)議的原委，以及袁的指示，孫寶琦繼續(xù)發(fā)言說(shuō)：“日本公使一定還會(huì)來(lái)外交部遞送文書(shū)，他已和曹次長(zhǎng)討論了好幾個(gè)鐘頭。本人認(rèn)為日本這次是找到了一個(gè)天造地設(shè)的好機(jī)會(huì)了，如今歐戰(zhàn)期間，各國(guó)自顧不暇，中國(guó)內(nèi)部也不寧?kù)o，日本這次手段毒辣，竟直接向大總統(tǒng)遞送文書(shū)，這種藐視中國(guó)的手段都能使出，則必然會(huì)對(duì)中國(guó)施加武力的?！贝蠹覍?duì)于這個(gè)棘手而嚴(yán)重的問(wèn)題，反復(fù)談商，結(jié)果認(rèn)為只有兩條路可走：一是接受日方條件；二是利用談判和日方討價(jià)還價(jià)。當(dāng)然還有第三條路是拒絕，可是拒絕就等于決裂，袁政府這時(shí)是無(wú)法在武力上抵抗日本的。

　　孫寶琦先表示他個(gè)人意見(jiàn)，他認(rèn)為今日面臨的問(wèn)題是只有接受日本條件。曹汝霖贊成孫的主張。梁士詒則持反對(duì)意見(jiàn)，他說(shuō)：“不談就接受，在外交上沒(méi)有這種例子，我們必需和日方談判，能談到什么地步，也算盡了心，否則如何對(duì)國(guó)人和歷史交代?！标戓缦橘澇闪菏吭r的意見(jiàn)，于是這次會(huì)議有兩個(gè)主張，各有兩票支持。

　　第二天，孫寶琦謁袁，報(bào)告先一天會(huì)議情形，袁聽(tīng)了說(shuō)：“很好，讓我考慮一下，再作決定?！睂O退出后，袁又召見(jiàn)陸徵祥，對(duì)陸說(shuō)：“剛才孫總長(zhǎng)來(lái)過(guò)，我經(jīng)過(guò)慎重考慮，也主張和日方談判，并且希望你能出任主席，主持這個(gè)談判。”陸答：“這個(gè)談判太困難，徵祥體力不足，最好請(qǐng)總統(tǒng)另派干員?！痹f(shuō)：“精力不足，無(wú)關(guān)重要，我可告訴曹次長(zhǎng)，要他多負(fù)談判責(zé)任，并告訴日方，陸先生體力衰弱，需要休息。我全力付托你，你放心去談判好了?！标懸?jiàn)袁意已決，只好接受。袁在陸辭出后，又召見(jiàn)孫寶琦，告訴孫決定要對(duì)日本談判，于是孫寶琦乃上辭呈，請(qǐng)辭外交總長(zhǎng)，并向袁推薦陸徵祥為外交總長(zhǎng)。

　　袁于1月27日發(fā)表陸徵祥為外交總長(zhǎng)，并令他和曹汝霖負(fù)責(zé)對(duì)日談判，調(diào)孫寶琦為審計(jì)院院長(zhǎng)。

　　日本公使日置益聽(tīng)到孫寶琦辭職消息，極為不安，乃赴總統(tǒng)府向袁提口頭抗議，日使表示：“敝國(guó)剛遞要求書(shū)，中國(guó)便換外長(zhǎng)，分明是毫無(wú)誠(chéng)意，日本政府深為遺憾。”袁答：“貴公使的看法適得其反，中國(guó)換外長(zhǎng)，正是表示誠(chéng)意。何況新任外交總長(zhǎng)，做事素有耐心，必能一心一意和貴國(guó)談判，如不相信，請(qǐng)你去問(wèn)問(wèn)別國(guó)公使吧。”日使果然去問(wèn)北京公使團(tuán)領(lǐng)袖英國(guó)公使朱爾典，英使答復(fù)說(shuō)陸很好。日置益只得電告東京，謂中國(guó)換外長(zhǎng)，實(shí)在是好意的表示。

　　陸徵祥接任外交總長(zhǎng)后的第二天，就接見(jiàn)日置益，雙方談話很精采。

　　日置益說(shuō)：“久聞總長(zhǎng)大名，知道總長(zhǎng)是一位著名的外交家，這次能和總長(zhǎng)談判中日問(wèn)題，深感榮幸?！?br/>
　　陸答：“本人當(dāng)盡力而為。請(qǐng)問(wèn)貴公使愿意何時(shí)開(kāi)始舉行討論，我們現(xiàn)在就訂下日期好不好？”

　　日置益說(shuō)：“我想諸總長(zhǎng)定日期好了?！?br/>
　　陸答：“貴使既奉政府命令，當(dāng)然以早開(kāi)談判為佳，那么明天就開(kāi)好了。”

　　日置益說(shuō)：“可不可以容許我提出一點(diǎn)意見(jiàn)？”

　　陸答：“當(dāng)然可以，當(dāng)然可以?！?br/>
　　日置益說(shuō)：“本人希望談判每天開(kāi)會(huì)，星期日也要開(kāi)，以趕快解決為原則。”

　　陸說(shuō)：“每天開(kāi)會(huì)是可以的，不過(guò)星期天要開(kāi)，外交習(xí)慣上沒(méi)有這個(gè)成例，似可不必。還有一層，雖然每天開(kāi)會(huì)，不過(guò)我身為外交總長(zhǎng)，不能把其他正式約會(huì)通統(tǒng)取消，因此每天上午必需騰出時(shí)間，接見(jiàn)賓客，所以會(huì)議只能在每天下午舉行?！?br/>
　　日置益說(shuō)：“可以?！?br/>
　　陸說(shuō)：“那么規(guī)定每天午后五點(diǎn)鐘開(kāi)會(huì)好了?！?br/>
　　日置益說(shuō)：“五點(diǎn)太晚了，最好下午兩點(diǎn)開(kāi)始，夜間也必須繼續(xù)開(kāi)下去。”

　　陸說(shuō)：“兩點(diǎn)鐘開(kāi)不成問(wèn)題，不過(guò)夜間繼續(xù)開(kāi)會(huì)，我身體太壞，拖一個(gè)星期，我必須辭職了。”

　　日置益問(wèn)：“我們確定何時(shí)開(kāi)會(huì)呢？”

　　陸答：“決定二月二日下午三時(shí)舉行會(huì)談如何？”

　　日置益說(shuō)：“好吧！就決定這個(gè)日期好了。今天和總長(zhǎng)的會(huì)晤，非常榮幸，希望由這個(gè)好的開(kāi)始，我們可以有好的結(jié)果?！?br/>
　　陸答：“我一切當(dāng)盡力為之！”

　　這次初度會(huì)談便到此結(jié)束，從這次談話中可以看出日方態(tài)度強(qiáng)橫，一個(gè)公使，對(duì)駐在國(guó)的外交總長(zhǎng)，竟用蠻不講理的態(tài)度安排一切；其實(shí)更無(wú)理的還在后面呢！

　　這個(gè)中日談商的基本文件，是日方所提的，便是后來(lái)有名的廿一條。這個(gè)廿一條共分為五個(gè)項(xiàng)目，在文件上是第一號(hào)包括四條，第二號(hào)包括七條，第三號(hào)包括二條，第四號(hào)包括一條，第五號(hào)七條，茲將其全文抄錄如下：

　　第一號(hào)

　　日本國(guó)政府及中國(guó)政府互愿維持東亞全局之和平，并期將現(xiàn)存兩個(gè)友好善鄰之關(guān)系益加鞏固，茲議定條款如下：

　?。ㄒ唬┲袊?guó)政府允諾，日后日本國(guó)政府?dāng)M向德國(guó)政府協(xié)定所有德國(guó)關(guān)于山東省依據(jù)條約，或其他關(guān)系，對(duì)中國(guó)政府享有一切權(quán)利利益讓與等項(xiàng)處分，概行承認(rèn)。

　　（二）中國(guó)政府允諾凡山東省內(nèi)并其沿海一帶土地及各島嶼，無(wú)論何項(xiàng)名目，概不讓與或租與他國(guó)。

　　（三）中國(guó)政府允準(zhǔn)日本國(guó)建造由煙臺(tái)或龍口接連膠濟(jì)路線之鐵路。

　?。ㄋ模┲袊?guó)政府允諾為外國(guó)人居住貿(mào)易起見(jiàn)，從速自開(kāi)山東省內(nèi)各主要城市，作為商埠；其應(yīng)開(kāi)地方，另行協(xié)定。

　　第二號(hào)

　　日本政府及中國(guó)政府因中國(guó)向認(rèn)日本國(guó)在南滿洲及東部?jī)?nèi)蒙古享有優(yōu)越地位，茲議定條款如左：

　?。ㄒ唬﹥捎喖s國(guó)互相約定，將旅順、大連租借期限，并南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。

　　（二）日本國(guó)臣民在南滿洲及東部?jī)?nèi)蒙古為蓋造商工業(yè)應(yīng)用之房廠，或?yàn)楦?，可得其需要土地之租借?quán)，或所有權(quán)。

　?。ㄈ┤毡緡?guó)臣民得在南滿洲及東部?jī)?nèi)蒙古任便居住往來(lái)，并經(jīng)營(yíng)商工業(yè)等各項(xiàng)生意。

　?。ㄋ模┲袊?guó)政府允將在南滿洲及東部?jī)?nèi)蒙古各礦開(kāi)采權(quán)，許與日本國(guó)臣民。至于擬開(kāi)各礦，另行商訂。

　?。ㄎ澹┲袊?guó)政府應(yīng)允關(guān)于下開(kāi)各項(xiàng)，先經(jīng)日本國(guó)政府同意而后辦理：

　?、僭谀蠞M洲及東部?jī)?nèi)蒙古允準(zhǔn)他國(guó)人建造鐵路，或?yàn)榻ㄔ扈F路向他國(guó)借用款項(xiàng)之時(shí)。

　?、趯⒛蠞M洲及東部?jī)?nèi)蒙古各項(xiàng)稅課作抵，向他國(guó)借款之時(shí)。

　?。┲袊?guó)政府允諾如中國(guó)政府在南滿洲及東部?jī)?nèi)蒙古聘用政治、財(cái)政、軍事各顧問(wèn)教習(xí)，必須先向日本政府商議。

　?。ㄆ撸┲袊?guó)政府允將吉長(zhǎng)鐵路管理經(jīng)營(yíng)事宜，委任日本國(guó)政府，其年限自本約畫(huà)押之日起，以九十九年為期。

　　第三號(hào)

　　日本國(guó)政府及中國(guó)政府顧于日本國(guó)資本家與漢冶萍公司現(xiàn)有秘接關(guān)系。且愿增進(jìn)兩國(guó)共通利益，茲議定條款如左：

　?。ㄒ唬﹥删喖s國(guó)約定，俟將來(lái)相當(dāng)機(jī)會(huì)，將漢冶萍公司作為兩國(guó)合辦事業(yè)，并允如未經(jīng)日本國(guó)政府同意，所有屬于該公司一切權(quán)利產(chǎn)業(yè)，中國(guó)政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分。

　?。ǘ┲袊?guó)政府允準(zhǔn)所有屬于漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經(jīng)該公司同意，一概不準(zhǔn)該公司以外之人開(kāi)采。并允此外凡欲措辦無(wú)論直接間接對(duì)該公司恐有影響之舉，必須先經(jīng)該公司同意。

　　第四號(hào)

　　日本國(guó)政府及中國(guó)政府為切實(shí)保全中國(guó)領(lǐng)土之目的，茲訂立專條如左：

　　中國(guó)政府允準(zhǔn)所有中國(guó)沿岸港灣及島嶼，概不讓與或租與他國(guó)。

　　第五號(hào)

　　（一）在中國(guó)中央政府，須聘用有力之日本人，充為政治、財(cái)政、軍事等各顧問(wèn)。

　?。ǘ┧性谥袊?guó)內(nèi)地所設(shè)日本病院、寺院、學(xué)校等，概允其土地所有權(quán)。

　　（三）向來(lái)日中兩國(guó)，屢起警察案件，以致釀成轇轕之事不少，因此須將必要地方之警察，作為日中合辦，或在此等地方之警察官署，須聘用多數(shù)日本人，以資一面籌劃改良中國(guó)警察機(jī)關(guān)。

　?。ㄋ模┯扇毡静赊k一定數(shù)量之軍械（譬如在中國(guó)政府所需軍械之半數(shù)以上），或在中國(guó)設(shè)立中日合辦之軍械廠，聘用日本技師，并采買日本材料。

　?。ㄎ澹┰蕦⒔舆B武昌與九江、南昌路線之鐵路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路線鐵路之建造權(quán)許與日本國(guó)。

　?。┰诟＝ㄊ?nèi)籌辦鐵路、礦山及整頓?？冢ù瑥S在內(nèi)），如需外國(guó)資本之時(shí)，先向日本國(guó)協(xié)議。

　　（七）允認(rèn)日本國(guó)人在中國(guó)有布教之權(quán)。