中國區(qū)域政策法制化研究

　　中國區(qū)域政策法制化在當前中國區(qū)域經(jīng)濟理論發(fā)展中具有重要地位及實踐意義，筆者進行了大量的國內(nèi)外文獻及資料的搜集及研究，希望可以在這一領(lǐng)域貢獻自己的一份力量，并結(jié)合自己的工作實踐，在前人的理論基礎(chǔ)上，提出了自己的一些初步想法。正如我們所熟知的，無論在過去還是現(xiàn)在，國外還是國內(nèi)，不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展可能會由于地理位置、自然環(huán)境、歷史文化以及政治制度等多種因素的改變或制約，而呈現(xiàn)一定的區(qū)域差異的特點，而且會在某些地區(qū)、某些時間和區(qū)域內(nèi)表現(xiàn)得更加顯著。中國作為世界上國土面積較大、人口最多的發(fā)展中國家也不例外，我們不僅在經(jīng)濟發(fā)展總體水平上比較落后，區(qū)域之間的經(jīng)濟差異也有擴大的傾向，區(qū)域政策存在泛化、碎片化的趨勢。盡管中國特色社會主義法制建設(shè)近年來取得了輝煌成就，但是在某些方面我們做得還不夠，比如，我們沒有建立區(qū)域發(fā)展法律體系，沒有專門的全國統(tǒng)一的區(qū)域政策制定和執(zhí)行的監(jiān)管部門，沒有區(qū)域政策的監(jiān)督評價體制、機制和工具。我們需要系統(tǒng)地思考在市場失靈和政府失靈的狀態(tài)下，如何確保區(qū)域的正常發(fā)展，比如，如何既發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢又維持區(qū)際經(jīng)濟公平、如何既加強區(qū)域經(jīng)濟合作又維護市場自由競爭以及如何既保持區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展又保證可持續(xù)發(fā)展，這些都是當前擺在我們面前的重大課題。而以上的這些問題的解決，都需要通過具有更持續(xù)、更穩(wěn)定和更有權(quán)威性的立法來實現(xiàn)，即區(qū)域政策法制化。在筆者看來，區(qū)域政策法制化的首要原因是相關(guān)法律的缺失從而導致利益沖突不斷；而使區(qū)域政策最終走向法制化的重要推動因素則是區(qū)域政策的影響力無法與法律、法規(guī)所帶來的權(quán)威性、嚴肅性和強制性相匹敵。同時，區(qū)域政策法制化亦可從“市場失靈”和“政府失靈”兩個角度找到理論依據(jù)。研究區(qū)域政策法制化的確有很重要的意義，它是依法治國建設(shè)法治政府的有益嘗試，是完善中國特色社會主義法律體系的具體實踐，為推進我國區(qū)域經(jīng)濟一體化提供法律保障和依托，也豐富了區(qū)域經(jīng)濟學的理論體系，同時也是社會主義和諧社會的應(yīng)有之意?？傮w來說，國外在這方面的研究比較早，經(jīng)驗也比較豐富，但跟我國國內(nèi)的情況不盡一致，國內(nèi)有關(guān)區(qū)域政策法制化方面的著作和材料十分鮮見，因此研究起來也比較困難，只能更多地依靠工作中的積累和實踐中的感受。實際上，確切地說，國外尤其是發(fā)達國家法制意識比較強，他們很早就重視立法的重要性，做很多事情都是立法先行，并且較早地建立并完善了法律體系，樹立了牢固的規(guī)則意識，同時對于違反規(guī)則的個體的懲罰是比較嚴厲的。而我們國家治理國家的手段并不僅限于法律.法律之外還有道德、傳統(tǒng)、鄉(xiāng)約民規(guī)、政策等等，很多事情都是在實踐中獲得了較為成熟的經(jīng)驗之后才考慮上升為法律。所以，我國確確實實存在區(qū)域政策法制化的問題，而國外，嚴格意義上講，沒有與我國相對應(yīng)的政策法制化問題，不過國外的經(jīng)驗仍然可以為我所用，為我們提供參考。《中國區(qū)域政策法制化研究》從問題人手，提出了由于當前相關(guān)法律缺失、區(qū)域政策權(quán)威性、穩(wěn)定性不夠以及發(fā)揮作用不充分等問題的存在，區(qū)域政策法制化的現(xiàn)實需求很強烈。此外，還有區(qū)域政策法制化需要注意的問題和區(qū)域政策法制化的后評估問題。明確了以下概念：區(qū)域政策、法制化、“法制”與“法治”以及“法制化”與“法治化”的異同與關(guān)系。并重點研究了如下問題：一是我國區(qū)域政策的發(fā)展歷程及遇到的問題和不足；二是總結(jié)并分析國外區(qū)域政策法制化的經(jīng)驗；三是提出我國區(qū)域政策法制化及后評估的對策和建議。《中國區(qū)域政策法制化研究》分別從區(qū)域經(jīng)濟學、法學和組織管理學等理論層面分析了區(qū)域法制化的重要理論根源和意義。另一方面，《中國區(qū)域政策法制化研究》對我國區(qū)域政策發(fā)展歷程及趨勢著重進行了分析。首先，梳理了該領(lǐng)域的主要區(qū)域經(jīng)濟理論，比如，杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論、韋伯的工業(yè)區(qū)位論、區(qū)域分工與貿(mào)易理論、平衡發(fā)展理論、不平衡發(fā)展理論，以及后來逐漸衍生出的點軸開發(fā)理論、網(wǎng)絡(luò)開發(fā)理論、中心-外圍理論、城市圈域經(jīng)濟理論等。其次，分析了新中國成立以來我國區(qū)域政策發(fā)展的歷程、取得的成就和我國區(qū)域政策發(fā)展存在的問題與不足。最后，分析了我國區(qū)域政策關(guān)注重點的變化、我國區(qū)域政策法制化概念的引入和初探實踐以及我國區(qū)域政策發(fā)展的趨勢分析。同時，為了參考學習國外區(qū)域政策法制化的基本情況和經(jīng)驗，《中國區(qū)域政策法制化研究》亦收集整理了美國、德國、日本和歐盟區(qū)域政策法制化進程的資料?！吨袊鴧^(qū)域政策法制化研究》的重點是我國區(qū)域政策法制化的發(fā)展路徑選擇這一章。這一部分對比分析了國內(nèi)外區(qū)域政策法制化之異同；分析了我國區(qū)域政策法制化進程中應(yīng)注意的問題，比如，我國區(qū)域政策法制化需要學習借鑒國外的經(jīng)驗和做法、一定要符合我國國情和實際、需要制定一部我國區(qū)域發(fā)展的基本法律、成立專門的區(qū)域經(jīng)濟管理機構(gòu)以及要注意利益平衡問題等；提出了我國區(qū)域發(fā)展法律體系的建議，我國當前最需要制定一部區(qū)域發(fā)展基本法——區(qū)域發(fā)展法，區(qū)域發(fā)展法至少應(yīng)包含以下幾個方面的規(guī)定：區(qū)域發(fā)展機構(gòu)、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域分工與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展干預(yù)、區(qū)域生態(tài)保護等等；最后，結(jié)合自身的工作實踐，提出了我國區(qū)域政策法制化的方法步驟和路徑選擇以及進行區(qū)域立法后評估的方法建議。在成文過程中的確遇到了不少難題。比如，（1）區(qū)域政策法制化涉及經(jīng)濟學、法學和組織管理學的相關(guān)理論，需要分析梳理三個學科的相關(guān)理論及其作用機理。比如，經(jīng)濟學與法學是什么關(guān)系，對區(qū)域政策法制化有何必然影響，如何運用經(jīng)濟學的分析方式來進行立法的后評估，如何運用組織管理學的理論來分析建立區(qū)域經(jīng)濟政策的專門機構(gòu)的重要作用以及協(xié)調(diào)區(qū)域政策沖突實現(xiàn)區(qū)域主體利益最大化的意義。此外，《中國區(qū)域政策法制化研究》還分析了國外區(qū)域政策法制化的有益做法。（2）區(qū)域政策法制化實證分析中涉及國外多個國家的具體做法和數(shù)據(jù)的收集。區(qū)域政策法制化的實證分析是《中國區(qū)域政策法制化研究》的一個特色，也是難點。限于時間、精力、信息渠道等方面的原因，國外的有關(guān)資料并不十分容易獲取，尤其是發(fā)展中國家的區(qū)域政策法制化的材料很難找。同時，限于國內(nèi)在這方面的研究處于起步階段，相關(guān)資料也十分匱乏，因此信息、數(shù)據(jù)的收集工作比較困難。（3）我國立法后評估制度尚在引入階段，區(qū)域政策法制化的后評估需要一個過程。我國立法后評估是最近幾年在立法實踐中開展的工作，而且也僅限于試點和個別領(lǐng)域立法的嘗試，并未大面積推開，公眾對于立法后評估了解得也不多。因此立法后評估的群眾基礎(chǔ)還不夠雄厚，社會氛圍還沒有大規(guī)模形成，而區(qū)域政策的法制化也剛剛起步，我國區(qū)域政策的法制化還完全沒有到位，就更談不上區(qū)域政策法制化的立法后評估了，因此這也是一個難點。但是區(qū)域政策法制化一定是將來發(fā)展的方向，而區(qū)域政策法制化后，為了提高立法的質(zhì)量和執(zhí)行的效果，一定要進行立法的后評估，這是發(fā)展的趨勢，因此進行這方面的研究具有重大的現(xiàn)實意義。《中國區(qū)域政策法制化研究》的特色與創(chuàng)新之處以及主要貢獻有：一是通過分析研究，明確提出并論述了區(qū)域政策法制化是區(qū)域政策發(fā)展必然方向的基本觀點，看到這一點對我國依法治國、建設(shè)法治政府具有重要意義；二是從理論上較全面地闡述了區(qū)域政策法制化產(chǎn)生和發(fā)展的必然性，比如，地方政策沖突與不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀以及經(jīng)濟與法制的相互作用關(guān)系是區(qū)域政策法制化的必然條件；三是初步構(gòu)架了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的法律體系，為下一步使區(qū)域政策實現(xiàn)大規(guī)模的法制化提供了參考方向；四是對區(qū)域政策法制化提出了基本對策和建議，即為區(qū)域政策法制化提供了具有可操作性的方法并分析了其在中國當前社會的適用性。當然，囿于作者本人的能力水平、時間精力以及篇幅的限制，不能對區(qū)域政策法制化所涉及的問題面面俱到，分析闡述也不可能做到天衣無縫，還有些待研究的問題需要進一步拓展。比如，區(qū)域政策法制化涉及的相關(guān)理論及其作用機理問題還不深入；國外的具體做法和數(shù)據(jù)的收集不夠，尤其是發(fā)展中國家的做法和經(jīng)驗較少等等。此外，我國立法后評估制度尚在引入階段，區(qū)域政策法制化的后評估需要一個過程，同時區(qū)域政策仍有存在的必然性和合理性等等。

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