土地財政問題及其治理研究

　　土地問題對處于發(fā)展進(jìn)程中的國家來說，是極為重要的問題。離開土地，發(fā)展就失去基礎(chǔ)，土地問題處理不好，發(fā)展就無從談起。20世紀(jì)90年代中期以來，伴隨著土地使用權(quán)和住房產(chǎn)權(quán)制度的變遷，在工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)中，我國逐步形成了在地方政府主導(dǎo)下以土地資本化和房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長格局，相應(yīng)產(chǎn)生了所謂“土地財政”問題?！巴恋刎斦笔侵傅胤焦操Y本積累主要依靠賣地收入，而地方稅和地方收費(fèi)又高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的財政模式，其形成與我國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、財政體制、稅收制度、預(yù)算管理方式等有著密切關(guān)系，可以說，它是我國工業(yè)化、城市化背景下現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制、制度內(nèi)在矛盾的綜合反映。這一模式雖然在一定階段可以推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)及財政收入的快速增長，但從較長時期來看，它會引起地方政府激勵約束不相容，扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫，固化消費(fèi)疲軟格局，弱化財政收入基礎(chǔ)，并導(dǎo)致耕地嚴(yán)重流失等，而這些現(xiàn)象，已經(jīng)不同程度地在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)。因此，必須以有利于科學(xué)發(fā)展為原則，重構(gòu)相關(guān)經(jīng)濟(jì)和財稅體制、制度，以破解“土地財政”的困局?！丁巴恋刎斦眴栴}及其治理研究》在“土地財政”現(xiàn)狀的統(tǒng)計分析、分地區(qū)大量實(shí)地調(diào)研以及“土地財政”效應(yīng)實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，逐步梳理出“土地財政”的運(yùn)行機(jī)理，并按照“財政制度一行為一效應(yīng)一財政制度”的邏輯思路，將“土地財政”運(yùn)行機(jī)制及其治理措施完整地呈現(xiàn)出來?！丁巴恋刎斦眴栴}及其治理研究》共分為七章：主要以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度與行為的理論作為分析的基礎(chǔ)，并將制度與行為理論擴(kuò)展至財政制度與地方政府財政行為。同時，我們嘗試將地方政府“土地財政”模式置于稅收收入的集權(quán)趨勢和以土地的租、稅、費(fèi)三項財權(quán)為基礎(chǔ)的土地性財稅收入分權(quán)這一完整的財政集權(quán)一分權(quán)體制分析框架中，并將基于佃農(nóng)分成理論的政府稅收分成模型進(jìn)行擴(kuò)展，將地方政府的財政收入結(jié)構(gòu)由稅收延伸到稅收和地價收入，用于解釋地方政府依賴賣地收入的現(xiàn)象，同時重點(diǎn)考察稅收、地價收入分成比例的變動引起的地方政府財政行為的變化。經(jīng)過理論及經(jīng)驗分析我們認(rèn)為：地方政府“土地財政”行為是在一定財政制度約束下追求收益最大化的結(jié)果；財政制度約束的轉(zhuǎn)變會導(dǎo)致地方政府財政行為的變化；不同的地方政府財政收支行為會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)社會影響。假設(shè)地方政府的目標(biāo)函數(shù)是相對穩(wěn)定的，那么治理地方政府“土地財政”的關(guān)鍵就是改變地方政府所面臨的制度約束尤其是財政制度的約束。為此，針對現(xiàn)有制度的弊端，綜合提出七大方面的政策建議。一是完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度。在現(xiàn)有土地所有制基礎(chǔ)上，應(yīng)將農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)賦予同等的法律地位和市場地位，在符合國家的土地使用規(guī)劃的前提下，所有的非公益用地都通過“招、拍、掛”公開競價出讓使用權(quán)，政府主要通過稅費(fèi)制度來調(diào)節(jié)農(nóng)村集體土地出讓收益。二是增強(qiáng)財政體制的內(nèi)在穩(wěn)定性。（1）明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。在厘清政府與市場之間基本邊界的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建公共財政體系為取向，以公共服務(wù)供給縱向均衡為原則，明確各級政府的職能和事權(quán)范圍，尤其是省以下各級政府的事權(quán)范圍，據(jù)此進(jìn)一步界定各級政府的支出責(zé)任，其中較為成熟穩(wěn)定的部分，結(jié)合《預(yù)算法》的修訂，以法律形式加以規(guī)范。（2）規(guī)范政府間收入的劃分。在進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上，調(diào)整政府間的財力劃分，適當(dāng)提高地方政府尤其是省以下政府的收入分享份額，擴(kuò)大地方一般預(yù)算中自主性收入的比重，擺脫下級財政過度依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付的格局，使地方財權(quán)、財力與事權(quán)、支出責(zé)任間能有較大程度的匹配。從中長期來看，省級和市縣級應(yīng)分別有各自的主體稅種，特別是市縣級作為財政體系中的基礎(chǔ)層級，應(yīng)有收入穩(wěn)定、稅基流動性弱的稅種作為其主要收入來源。（3）完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以公共服務(wù)供給的橫向均衡為基本目標(biāo)取向，使地方的財力和事權(quán)相匹配。要盡快扭轉(zhuǎn)目前轉(zhuǎn)移支付中一般轉(zhuǎn)移支付比重低、專項轉(zhuǎn)移支付比重高的格局，著力提高地方公共服務(wù)供給能力。擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付中按“因素法”計算的范圍乃至“全覆蓋”，整合專項轉(zhuǎn)移支付的項目，突出重點(diǎn)，提高效益。三是規(guī)范地租性財政收入的分配和管理。（1）建立投資性土地收益基金，規(guī)范土地收益金的管理和使用?？煽紤]借鑒香港特別行政區(qū)政府的做法，建立土地收益基金，從每筆土地出讓收入價款中提取一定比例存人土地收益基金中，該基金主要用于投資，實(shí)行保值型、滾動式發(fā)展。（2）土地出讓收入實(shí)行共享制。根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓收入的性質(zhì)，應(yīng)實(shí)行中央、省、市（縣）政府三級共享，具體分享比例可以根據(jù)工業(yè)化、城市化發(fā)展的不同階段以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要來確定和調(diào)整。中央、省政府集中的部分主要用于促進(jìn)全國或省內(nèi)各區(qū)域的均衡發(fā)展，調(diào)節(jié)各地的土地開發(fā)整理行為，履行全國或全省范圍內(nèi)土地總量調(diào)控、規(guī)劃管理和重大用地行為審查、保障土地相關(guān)各方利益等職能。（3）土地出讓金收支納入正式預(yù)算管理范圍。進(jìn)一步加強(qiáng)對土地出讓收支的預(yù)算管理，可考慮在細(xì)化有關(guān)基金預(yù)算管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，構(gòu)建和完善地方財政的復(fù)式預(yù)算體系，明確土地出讓基金在預(yù)算體系中的地位，規(guī)范該基金預(yù)算的編制、審核、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算及績效考核的程序和要求，統(tǒng)一地方政府的財政收支管理。四是弱化土地房產(chǎn)稅收的一次性特征。（1）優(yōu)化各環(huán)節(jié)稅種配置。在稅種的搭配上，對土地房產(chǎn)的保有分別征收土地使用稅和房產(chǎn)稅，且通過稅基的選擇和稅率的合理確定使之成為地方財政較為穩(wěn)定的收入來源。對土地房產(chǎn)交易的稅收課征，可考慮將增值稅鏈條延長至建筑和房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)，替代該領(lǐng)域現(xiàn)行的營業(yè)稅。同時，通過所得稅對土地房產(chǎn)經(jīng)營交易所產(chǎn)生增值收益的課征，起到調(diào)節(jié)收入分配的作用。由此，各環(huán)節(jié)、各稅種相互配合，共同發(fā)揮土地房產(chǎn)稅系規(guī)范地方財政行為、籌集財政收入、促進(jìn)社會公平的作用。（2）逐步形成以保有環(huán)節(jié)的土地房產(chǎn)稅為重要支撐的地方稅系。可考慮將現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅進(jìn)一步擴(kuò)展征稅范圍與課稅對象。其課稅對象應(yīng)是不動產(chǎn)，包括各種所有制形式的土地和房屋。計稅依據(jù)可以選擇資產(chǎn)價值（包括改良資產(chǎn)價值和未改良資產(chǎn)價值）或年度租金收益，定期對房地產(chǎn)進(jìn)行價值重估。稅率的選擇可以根據(jù)土地房屋用途的不同，如工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、公益等，設(shè)置差別稅率，對滿足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地產(chǎn)以及農(nóng)用土地等應(yīng)實(shí)行包括免稅在內(nèi)的稅收優(yōu)惠。征稅項目和征收標(biāo)準(zhǔn)的具體選擇可賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)一定的自主決定權(quán)。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅的構(gòu)建不可能一蹴而就，目前應(yīng)著力完善房地產(chǎn)稅開征的基礎(chǔ)條件，如房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)信息平臺建設(shè)等。在改革的步驟上遵循由試點(diǎn)到推開的路徑，可以考慮先在房地產(chǎn)泡沫較大的一線城市試行，積累經(jīng)驗，完善制度和征收方式，逐步推開。五是健全土地房產(chǎn)公共收費(fèi)制度。結(jié)合對房地產(chǎn)稅系的改造，應(yīng)全面清理政府各部門涉及土地房產(chǎn)的各類收費(fèi)，將必要的服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，取締不合理收費(fèi)。一方面解決現(xiàn)有土地房產(chǎn)收費(fèi)制度中存在的部門和環(huán)節(jié)多、項目雜、標(biāo)準(zhǔn)不合理以及濫用公共行政權(quán)等問題，切實(shí)減輕房地產(chǎn)業(yè)主的費(fèi)用負(fù)擔(dān)；另一方面為新型房地產(chǎn)稅的推行創(chuàng)造良好的條件。根據(jù)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)的經(jīng)驗，政府職能部門有關(guān)土地房產(chǎn)公共服務(wù)收費(fèi)應(yīng)遵循受益原則和成本回收原則，由受益人支付以彌補(bǔ)提供服務(wù)的成本，這些收入及相應(yīng)的支出均應(yīng)納入統(tǒng)一的年度財政預(yù)算管理。六是賦予地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)債權(quán)。應(yīng)允許地方政府擁有一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債發(fā)行權(quán)。合理設(shè)置和嚴(yán)格控制的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債，不僅有助于形成一種激勵和約束相容的機(jī)制，規(guī)范地方財政收支行為，化解地方債務(wù)隱性化問題，而且有利于公共建設(shè)資金分擔(dān)的代際公平。相應(yīng)地，應(yīng)修改《預(yù)算法》的相關(guān)條款，明確地方公債發(fā)行權(quán)限、范圍、方式、用途、責(zé)任、管理要求等。七是轉(zhuǎn)變地方政府政績考核體系機(jī)制。從以經(jīng)濟(jì)增長為核心到以居民的幸福安康為核心，需要地方政府更多關(guān)注教育、就業(yè)、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、文化建設(shè)等與人民群眾生活質(zhì)量密切相關(guān)的社會領(lǐng)域的發(fā)展。因此，需要在GDP指標(biāo)體系之外構(gòu)建國民幸福指數(shù)體系，如義務(wù)教育、就業(yè)、收入分配、生態(tài)環(huán)境、社會治安、公共服務(wù)等，來衡量民眾生活的總體狀況，引導(dǎo)社會輿論，進(jìn)而督促地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，為解決社會所關(guān)注的重大問題提供導(dǎo)向和動力。

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