新公共管理視域下的中國行政改革研究

　　20世紀(jì)后期，全球化、信息化與國際競(jìng)爭(zhēng)加劇的時(shí)代背景以及政府自身面臨的財(cái)政、管理與信任危機(jī)，使西方國家政府遭遇前所未有的挑戰(zhàn)，要求政府改革的呼聲此起彼伏。在公共選擇理論、委托代理理論以及治理理論的支持下，從20世紀(jì)80年代開始，西方各主要發(fā)達(dá)國家掀起了政府改革的浪潮。各國的改革在廣度、深度和成效方面雖然存在差異，但都涉及公共管理模式的根本性變革，即表現(xiàn)形式都是對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的否定，改革的目的都是要尋求替代官僚制組織的政府治理模式，并且都是以政府職能的市場(chǎng)化作為改革的基本取向。這起政府改革浪潮被統(tǒng)稱為“新公共管理”。西方國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)涉及行政管理體制和政府活動(dòng)的各個(gè)方面。但改革的基本主線是重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，改革的內(nèi)容也主要是圍繞政府功能的重新定位、政府公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變、政府內(nèi)部管理體制改革以及政府部門引入私營(yíng)部門管理技術(shù)等四個(gè)方面來展開。改革的措施包括：通過放松政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制以及國有企業(yè)的私有化實(shí)現(xiàn)優(yōu)化政府職能的目的；通過合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)以及憑單制度打破政府對(duì)公共服務(wù)的長(zhǎng)期壟斷，實(shí)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化，以期減輕政府財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)水平；通過放松政府內(nèi)部規(guī)制、變革文官永業(yè)制、淡化政治中立原則以及分權(quán)化改革對(duì)政府內(nèi)部管理機(jī)制進(jìn)行調(diào)整；通過在公共部門引入顧客導(dǎo)向以及績(jī)效評(píng)估等私營(yíng)部門的管理方法，增強(qiáng)政府的回應(yīng)力，提高政府的績(jī)效。新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范圍、主題、方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐模式，日益成為當(dāng)代西方公共部門管理實(shí)踐在理論上的總結(jié)，反過來又成為公共部門管理改革實(shí)踐的指導(dǎo)思想。新公共管理已成為一種不同于傳統(tǒng)公共行政范式的新范式。然而，盡管新公共管理喊出了“摒棄官僚制”的口號(hào)，對(duì)理性官僚制展開了激烈的批判，其鋒芒直指理性官僚制的組織結(jié)構(gòu)與其所蘊(yùn)涵的理性、非人格特征，但是改革的結(jié)果證明，新公共管理作為一種新的公共管理范式，其實(shí)質(zhì)并非對(duì)傳統(tǒng)的官僚制模式的全面摒棄，而是隨著行政生態(tài)環(huán)境的變化，以市場(chǎng)化運(yùn)作模式和私營(yíng)部門的管理方法對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制進(jìn)行的一次修正。“摒棄官僚制”僅僅是針對(duì)官僚制過度發(fā)展帶來的弊端的一種激進(jìn)口號(hào)。新公共管理是發(fā)達(dá)國家為迎接后工業(yè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)而進(jìn)行的政府管理革命，其目的和使命是探索適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)和全球化競(jìng)爭(zhēng)需要的未來政府治理模式。它對(duì)我國當(dāng)前的行政改革具有重要的啟示和借鑒意義。一方面，新公共管理對(duì)我國行政改革具有先導(dǎo)性作用。這是因?yàn)椋旱谝?，新公共管理有助于擴(kuò)大我國行政改革的視野。新公共管理綜合運(yùn)用多學(xué)科理論與方法來研究公共管理問題：它將公共部門的管理主體擴(kuò)大到除政府以外的各種非政府組織、各種社會(huì)團(tuán)體甚至私營(yíng)部門；它直接利用私營(yíng)部門管理領(lǐng)域所發(fā)展起來的許多理論和方法對(duì)公共部門管理進(jìn)行深層次的改革。這些超出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的范疇，拓展了政府改革的視野。第二，我國同樣面臨全球化對(duì)政府能力提出的挑戰(zhàn)。第三，我國同樣面臨多元化社會(huì)對(duì)公共行政的挑戰(zhàn)。第四，我國同樣面臨改革公共服務(wù)供給機(jī)制以提高公共服務(wù)水平的任務(wù)。第五。，新公共管理的放松市場(chǎng)規(guī)制以及市場(chǎng)化取向與我國經(jīng)濟(jì)體制改革有一致性。第六，新公共管理在公共行政領(lǐng)域引入私營(yíng)部門管理方法對(duì)我國有極大的借鑒作用。另一方面，國情差異決定我國不能完全照搬新公共管理。這主要是因?yàn)椋旱谝唬覈幕窘?jīng)濟(jì)制度與西方國家不同。我國生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制決定了我國不能像西方資本主義國家那樣對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模私有化。第二，與西方發(fā)達(dá)國家于20世紀(jì)后期相繼步入貝爾所說的“后工業(yè)社會(huì)”不同，當(dāng)前，我國社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程總體上表現(xiàn)為由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。第三，我國公務(wù)員制度成熟度與西方國家不同。西方國家根據(jù)理性官僚制發(fā)展起來的公務(wù)員制度已有100多年的歷史。我國的公務(wù)員制度經(jīng)過10余年的運(yùn)作，盡管在制度建設(shè)上取得了很大成績(jī)，但在現(xiàn)實(shí)工作中仍有許多不完善之處，如公共行政領(lǐng)域普遍存在的理性精神闕如、法治意識(shí)淡薄、監(jiān)督制約機(jī)制不足、專業(yè)化水平不夠等問題。第四，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與西方國家不同。推行新公共管理的西方國家都屬于成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。目前，我國仍處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程之中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度不高。第五，我國非政府組織發(fā)育程度與西方國家不I司。西方國家的非政府組織無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都非常成熟，而我國的非政府組織無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都才剛剛起步。

　　徐增輝，男，漢族，中共黨員，1974年出生于四川，法學(xué)博士。1998年、2002年、2006年于吉林大學(xué)分別獲得學(xué)士、碩士和博士學(xué)位。現(xiàn)在華南師范大學(xué)從事教學(xué)和科研工作，主要學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域是公共管理與公共政策。參與過兩項(xiàng)省級(jí)課題，在國家和省級(jí)刊物上發(fā)表文章20余篇。